OPINION

Decretos de Necesidad y Urgencia: el caso de la reforma a la ley de las ART pone en debate su validez constitucional

El presidente Macri firmó un Decreto de Necesidad y Urgencia a través del cual se introdujeron modificaciones al régimen legal que regula el funcionamiento de las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo. DYN
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El presidente Macri firmó un Decreto de Necesidad y Urgencia a través del cual se introdujeron modificaciones al régimen legal que regula el funcionamiento de las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo. DYN


Con el objeto de subsanar algunos defectos del sistema y dotarlo de mayor eficiencia, el Senado Nacional sancionó un proyecto a fines de 2016, cuyo tratamiento por la Cámara de Diputados quedó suspendido al concluir la prórroga de las sesiones ordinarias que se reabrirán en marzo de este año. Sin embargo, el interés del Poder Ejecutivo en concretar la reforma determinó la emisión del DNU que, sin apartarse del texto aprobado por el Senado, le otorgó jerarquía de Ley.

Por Gregorio Badeni (*)

Mediante un Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU), el Poder Ejecutivo introdujo esta semana modificaciones al régimen legal que regula el funcionamiento de las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (ART), un sistema que fue instaurado en 1995 para garantizar la prevención y resarcimiento de los daños derivados de los accidentes de trabajo o las enfermedades profesionales.

Con el objeto de subsanar algunos defectos del sistema y dotarlo de mayor eficiencia, el Senado Nacional sancionó un proyecto de ley a fines de 2016, proyecto cuyo tratamiento por la Cámara de Diputados quedó suspendido al concluir la prórroga de las sesiones ordinarias que se reabrirán en marzo de este año. Sin embargo, el interés del Poder Ejecutivo en concretar la reforma determinó la emisión del DNU que, sin apartarse del texto aprobado por el Senado, le otorgó jerarquía de Ley.

Sobre los DNU      ———–       NEGRITA

Los DNU le permiten al Poder Ejecutivo legislar mediante el uso de una facultad tradicionalmente considerada exclusiva del órgano legislativo. Fue uno de los tantos mecanismos antirepublicanos incorporados por la reforma constitucional de 1994 con una falaz fundamentación: atenuar el presidencialismo.

Es un procedimiento que, ya antes de la reforma, había sido empleado generosamente y convalidado por nuestro Alto Tribunal en 1990 en el caso “Peralta”. Los jueces no tuvieron en cuenta el precedente “Steel-Seizure”, donde la Suprema Corte de los Estados Unidos, por aplicación de la ley “Taft-Hartley”, declaró que el Presidente no puede emprender acciones de contenido legislativo sin la previa autorización del Congreso, ni siquiera alegando razones de urgencia o de interés público.

El Poder Ejecutivo pudo evitar el Decreto convocando al Congreso a sesiones extraordinarias para la conclusión del trámite iniciado en el Senado. Por alguna razón política no lo hizo y acudió al artículo 99, inciso 3° de la Ley Fundamental que lo faculta a emitir esos Decretos por razones de Necesidad y Urgencia sujetas a su discrecional, aunque no arbitraria, apreciación con motivo de la presencia de circunstancias excepcionales que impidan seguir los trámites ordinarios para la sanción de las leyes.

No es viable invocar la necesidad y urgencia cuando se trata de proyectos que están a estudio del Congreso   

Como la Constitución veda explícitamente tales decretos cuando recaen sobre normas penales, tributarias, electorales o referentes a los partidos políticos, se podría entender que aquella disposición tiene validez. Sin embargo, a la luz de una interpretación finalista y sistemática de la Constitución, que descarta una de índole literal, arribamos a una solución diferente.

Para evitar la desarticulación del principio de la separación de las funciones del gobierno, no es viable invocar la necesidad y urgencia cuando se trata de proyectos de leyes que están a estudio del Congreso o cuando han sido rechazados por una o ambas cámaras. Tal es el caso del Decreto 54/2017 al existir un proyecto de ley con media sanción y que la Cámara de Diputados puede avalar, modificar o rechazar si se concreta aquella convocatoria a sesiones extraordinarias. En este caso y previa acreditación de la legitimación activa por el peticionario y del interés legítimo, los jueces pueden declarar la inconstitucionalidad del Decreto.

 Democracia constitucional: el mejor de los sistemas políticos que ha conocido la humanidad  

Quizás el Gobierno teme que la norma aprobada por el Senado sea rechazada por la Cámara de Diputados o sensiblemente alterada por las presiones de ciertos grupos de abogados laboralistas en defensa de sus intereses sectoriales como ya lo han hecho en otras oportunidades.

Sin embargo, corresponde recordar que la democracia constitucional, al introducir la regla de la legalidad, es el mejor de los sistemas políticos que ha conocido la humanidad. Pero, también es cierto que es el sistema de más difícil ejecución, ya que, su excelencia, está condicionada al talento de quienes gobiernan. Frente a una situación de emergencia, el hallazgo de soluciones resulta sencillo en un sistema autocrático, donde la acción de los gobernantes no tiene límites jurídicos.

En cambio, en un sistema constitucionalista, no acontece lo mismo pues se requiere una inteligencia particular para encontrar esas soluciones, sin alterar la vigencia de las leyes fundamentales.

La invalidez del Decreto 54/2017 no puede ser soslayada invocando la existencia de la Comisión Bicameral Permanente a la cual, en el plazo de 10 días, se le debe elevar la norma para su consideración. Esa Comisión, también en el plazo de 10 días, debe emitir un dictamen para su consideración por cada una de las cámaras del Congreso. La Ley 26.122 sancionada en 2006, establece que, al margen de no haber un plazo para expedirse, la aprobación o rechazo del decreto por ambas Cámaras debe ser expreso y mientras tanto el Decreto prosigue en vigencia. Esa norma, de dudosa validez constitucional, permite la subsistencia durante décadas de tales decretos sin que el Congreso emita un dictamen sobre ellos, desconociendo así el mandato constitucional que impone el expreso e inmediato tratamiento de la norma por el plenario de cada Cámara.

En un Estado de Derecho resulta inaceptable violar el mandato de una Ley 

Aquella Ley, sancionada para convalidar la inmensa cantidad de decretos emitidos durante los gobiernos de Duhalde y el matrimonio Kirchner, colisiona con la Constitución al no fijar un plazo breve para que las Cámaras se expidan sobre el decreto. Si la Ley Fundamental dispone como regla general que el “Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo” (Art. 99, inc. 3°), la normativa que avala aquellos decretos debe ser esencialmente restrictiva, ¿cómo aceptar que el silencio del Congreso implica la subsistencia legal del Decreto? si, además, el artículo 82 establece que la voluntad de las cámaras debe ser expresa, quedando excluida la sanción tácita o ficta. Grave contradicción que impone la reforma de la Ley 26.122.

En síntesis, y sin desconocer las buenas intenciones y el objetivo de bien común a que respondió la emisión del Decreto, en un Estado de Derecho resulta inaceptable violar el mandato de una Ley. Es un imperativo de la seguridad y de la cultura democrática.

(*) GREGORIO BADENI es abogado, profesor emérito de la UBA y titular de BCLC-Abogados.

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