DICTAMEN DEL ORGANISMO BONAERENSE . Para la Asesoría General de Gobierno, la tasa por servicios esenciales "es constitucional"

Desde la Asesoría General de Gobierno, con la firma de Ignacio Martín Grinberg, se emitió dictamen en torno a la constitucionalidad de la tasa de servicios esenciales, a partir de una consulta realizada desde la Presidencia del Concejo Deliberante antes de la renovación legislativa del pasado 9 de diciembre.

El tratamiento del nuevo tributo generó diferentes posicionamientos en sectores comunitarios, no sólo políticos. Desde entidades como Sociedad Rural de Azul y Centro Empresario se confirmó la inminente judicialización de la medida. En las últimas sesiones del año, en el propio Concejo Deliberante se planteó -a modo de cuestionamiento formal- la inconstitucionalidad de la implementación de la tasa por servicios esenciales; se puso en duda la "legalidad" de la medida, entre otros aspectos.

La consulta a la Asesoría General de Gobierno fue realizada por la entonces presidenta del Concejo Deliberante, María Inés Laurini, y expuesta en la última sesión extraordinaria, ya con la nueva composición del cuerpo deliberativo. Precisamente, fue la concejal Laurini quien refirió algunos aspectos del dictamen de la Asesoría General de Gobierno, al momento de tratarse un proyecto de Resolución -finalmente, aprobado por mayoría- que proponía la liquidación por separado de la tasa de servicios esenciales del resto de los tributos esenciales.

En ese contexto, como ocurrió en anteriores sesiones, se plantearon dudas en cuanto a la "legalidad" o "constitucionalidad" de la creación de la nueva tasa.

EL TIEMPO tuvo acceso al dictamen de la Asesoría General de Gobierno. Por una parte, se determina su alcance: "La intervención de esta Asesoría General de Gobierno se inscribe en el marco de colaboración habitualmente ofrecido a las Municipalidades, con el fin de aportar una opinión más -no vinculante- que permita a las autoridades comunales resolver las cuestiones de su competencia con arreglo a derecho".

En su conclusión, se puntualiza que, "en virtud de las consideraciones esgrimidas en [el dictamen] este Organismo Asesor es de opinión que, en la medida que la normativa local por la que se consulta, mediante la cual se creara la 'Tasa por Servicios Esenciales' recepte y respete en su efectiva implementación y vigencia los distintos condicionamientos, particularidades y circunstancias explicitadas [en el dictamen], no existirían objeciones jurídicas que formular desde la perspectiva de su constitucionalidad".

La consulta a la Asesoría General de Gobierno, específicamente, se realizó sobre la constitucionalidad de los artículos 159, 160 y 161 del Código Tributario de ese partido de Azul -aprobado como Anexo por la Ordenanza Nº 4902/23- y 4º de la Ordenanza Impositiva de la misma jurisdicción -aprobada también como Anexo por la Ordenanza Nº 4903/23.

El artículo 159 pertenece al "Código Tributario" y refiere a la "determinación" de la tasa por servicios esenciales: "Hecho imponible: Por la prestación de los servicios esenciales de salud, educación, deporte, inclusión de la discapacidad, cultura, esparcimiento y transporte y los servicios de ornato y señalética de calles, mantenimiento y conservación de plazas, paseos, parques infantiles".

Por su parte, el artículo 160 establece: "Base imponible: a) Para las partidas ubicadas dentro del ejido urbano: La base imponible estará conformada por la unidad inmobiliaria urbana. b) Para las partidas inmobiliarias rurales: La base de la tasa para el presente Capítulo está comprendida por la superficie de las partidas rurales por hectárea según lo que surja de los títulos de propiedades, registro del Catastro municipal o de la información otorgada por la Agencia de Recaudación de Buenos Aires".

El 161 dispone que son contribuyentes de la referida tasa municipal "...a) Los titulares de dominio de los inmuebles, con exclusión de los nudos propietarios; b) Los compradores de buena fe; c) Los usufructuarios; d) Los poseedores a título de dueño y/o tenedores que detenten la propiedad por cualquier causa; e) Las empresas concesionarias y/o prestatarias de servicios públicos privatizados; f) Los fideicomisos establecidos por la Ley nacional 24.441 y/o cualquier otra que la reemplace en el futuro; g) Los arrendatarios de bienes inmuebles del Estado nacional o provincial afectados a actividades comerciales; h) Los contribuyentes del Impuesto Inmobiliario provincial; i) Usuarios del servicio eléctrico domiciliario; j) Los adjudicatarios de viviendas que revisten el carácter de tenedores precarios por parte de instituciones públicas y/o privadas, que financien construcciones".

Por último, el artículo 4º de la Ordenanza Impositiva, también referido a la tasa por servicios esenciales, explicita: "De acuerdo a lo establecido en el Libro II, Título 1, Capítulo E de la Ordenanza Fiscal, fíjanse los siguientes métodos de cálculo: a) Para los inmuebles urbanos: por mes, el equivalente a dos (2) litros de gasoil común a precio surtidor de estación de servicio YPF correspondiente al día 10 del mes que se efectúe la liquidación para aquellos inmuebles que pertenecen a la segmentación c) descripta en el artículo 1º de la presente Ordenanza; por mes, el equivalente a un litro y medio (1 1/2 lit.) de gasoil común a precio surtidor de estación de servicio YPF correspondiente al día 10 del mes que se efectúe la liquidación para aquellos inmuebles que pertenecen a la segmentación b) descripta en el artículo 1º de la presente Ordenanza; por mes, el equivalente de un (1) litro de gasoil común a precio surtidor de estación de servicio YPF correspondiente al día 10 del mes que se efectúe la liquidación para aquellos inmuebles que pertenecen a la segmentación a) descripta en el artículo 1º de la presente Ordenanza. b) Para los inmuebles urbanos ubicados en las localidades de Chillar, Cacharí y 16 de Julio por mes, por inmueble, el equivalente a un (1) litro de gasoil común a precio surtidor de estación de servicio YPF correspondiente al día 10 del mes que se efectúe la liquidación. c) Para tos inmuebles rurales ubicados en los cuarteles II, V, VI, VII, VII y IX por mes, por hectárea, el equivalente a un (1) litro de gasoil común a precio surtidor de estación de servicio YPF correspondiente al día 10 del mes que se efectúe la liquidación. d) Para los inmuebles rurales ubicados en los cuarteles 1, III, IV, XI, XII y XIV por mes, por hectárea, el equivalente a tres cuartos (3/4) litros de gasoil común a precio surtidor de estación de servicio YPF correspondiente al día 10 del mes que se efectúe la liquidación. e) Para los inmuebles rurales ubicados en los cuarteles X, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX y XXI por mes, por hectárea, el equivalente a medio (1/2) litro de gasoil común a precio surtidor de estación de servicio YPF correspondiente al día 10 del mes que se efectúe la liquidación. Condiciones especiales de liquidación: el incremento que se produjere por variación del precio de gasoil no podrá superar el 30% del valor inicial utilizado para la primera liquidación de la presente tasa en el segundo trimestre; asimismo el incremento no podrá superar el 60% del valor inicial en el tercer trimestre del año fiscal; del mismo modo no podrá superar el 90% del valor inicial para el cuarto trimestre".

La consulta a la Asesoría General de Gobierno, entonces, se relacionó con estos cuatro artículos mencionados.

En su dictamen, la Asesoría General de Gobierno, en principio observa que "la normativa respecto de la cual se consulta, ha merecido legal aprobación de ese Honorable Concejo Deliberante, con lo cual el tema ya ha sido definido por el propio Cuerpo, más allá de las distintas opiniones que pudiere haber merecido el proyecto".

Luego refiere que la Constitución bonaerense establece las atribuciones municipales, estatuidas por la Legislatura. En ese sentido, resulta inherente al régimen municipal "el sostenimiento de todos los intereses y servicios locales, para lo cual ha de establecer su presupuesto anual y los recursos para costearlo; administrar los bienes raíces municipales y, en consecuencia, dictar las Ordenanzas y demás normas para el ejercicio de tales atribuciones y el cumplimiento de sus obligaciones", haciendo mención, de ese modo, a los artículos 191 y 192 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires.

Menciona también lo establecido en la Ley Orgánica de las Municipalidades. Por ejemplo, como potestad municipal específica, refiere la de "...sancionar las Ordenanzas Impositivas y la determinación de los recursos y gastos de la Municipalidad" (Art. 29, siguientes y concordantes).

Por otro lado, sostiene que la creación y legitimidad de toda gabela municipal "tiene como presupuesto ineludible la concreta e individualizada prestación del servicio", requisito exigido para que "su realización sea en forma efectiva o potencial [...] en tanto constituye el interés público que justifica su imposición" (y apoya estos dichos en fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y doctrina de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires).

"Así, la competencia del municipio para crear tributos mediante cláusulas no taxativas y, en su razón, exigir el pago de tasas por servicios municipales resulta indudable", se indica en el dictamen.

Refiere además, como precedente jurídico, que la Suprema Corte "ha expresado que es competencia exclusiva del legislador elaborar la política financiera del Estado y, en consecuencia, determinar la medida en que las diferentes categorías de contribuyentes deben aportar para la formación del erario. Por esa razón es que las impugnaciones basadas en la cuantía del gravamen sólo deben acogerse en caso de que se demuestre que el mismo, en su aplicación al volumen o giro patrimonial del contribuyente, resulta prohibitivo, destructivo o confiscatorio".

En el dictamen se afirma de inmediato que "corresponde concluir que la Municipalidad cuenta con amplia discrecionalidad para crear tributos para la efectiva o potencial prestación de servicios locales, de inexcusable interés público, y -por ello-, además de su hecho imponible, su regulación ha de preceptuar, ineludiblemente, quienes son los obligados pasivos y su base imponible".

En otro apartado, se puntualiza que, "cuando se habla de 'tasa', se ha sostenido que '...dada la naturaleza jurídica de este gravamen cuando no ha mediado prestación de un servicio por parte del Municipio, la percepción del tributo carecería de causa, siendo violatoria del derecho de propiedad, pues la compensación pecuniaria a cargo del contribuyente solo se concibe como contraprestación de ese servicio' [...] Por ello, cabe interpretar en definitiva que el tributo municipal debe guardar relación con la real prestación del servicio, desde que la presunción de legalidad de las tasas lleva implícita a la vez, la de efectividad de las prestaciones correspondientes, mientras no se demuestre lo contrario".

La Corte de Suprema de Justicia de la Nación "ha señalado también en diversos precedentes que la tasa es una categoría tributaria también derivada del poder de imperio del Estado, con estructura jurídica análoga al impuesto y del cual se diferencia únicamente por el presupuesto de hecho adoptado por la ley, que en este caso consiste en el desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado y que, por ello, desde el momento en el Estado organiza el servicio, y lo pone a disposición del particular, éste no puede rehusar el pago aun cuando no haga uso de aquél, o no tenga interés en el mismo, ya que el servicio tiene en mira el interés general".

"Asimismo -se añade en el dictamen-, sostuvo dicho tribunal que la existencia de un requisito fundamental respecto de las tasas, consiste en que el cobro de dicho tributo debe corresponder siempre a la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio relativo a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente".

Desde dicha concepción, "cabe convenir entonces que, en punto a la imposición de tasas por retribución de servicios, las mismas han de encontrar su justificación, su fundamento y causa sólo cuando resulten actividades de interés público tendientes a regular la convivencia social, el bien común o la satisfacción de intereses comunitarios".

En cuanto a la consulta puntual realizada desde el Deliberante local, se menciona: "De lo expuesto, se desprende que la declaración de inconstitucionalidad de una tasa, debe ineludiblemente ser producto de una manifestación emanada del órgano jurisdiccional que reconozca ese estado y con efecto sólo respecto de las partes en litigio".

Además, "en lo que refiere estrictamente al planteo de inconstitucionalidad que eventualmente pudiera sustanciarse contra la 'Tasa por Servicios Esenciales' creada en esa jurisdicción, ha dicho la Suprema Corte Provincial que '...constituye un requisito indispensable para la suficiencia de una impugnación de carácter constitucional, la exposición del modo en que la norma cuestionada quebrantaría los derechos constitucionales cuya tutela se procura'".

También ha exigido que "la parte actora acredite que el ejercicio de los derechos constitucionales que se denuncian vulnerados se halla afectado debido a la aplicación de la ley cuya constitucionalidad se controvierte [...], o demuestre de qué manera y con qué alcance la norma produce una afectación a una garantía constitucional".

Finalmente, se indica en el dictamen de la Asesoría General de Gobierno: "Como consecuencia de lo expuesto, cabe concluir liminarmente que, a efectos de poder dilucidar si la normativa local tributaria por la que se consulta resulta constitucionalmente válida, deberá estarse en definitiva a las circunstancias que surjan de su efectiva aplicación e implementación".