UNA PERSPECTIVA DESDE LA PLANIFICACIÓN . La construcción: gestión de las inversiones en los municipios

Por arquitecto Héctor Joaquín García

Especial para El Tiempo

La industria de la construcción ha sido considerada en el mundo moderno como una actividad seleccionada, cuando se trata de reactivar el sistema económico, potenciar el empleo y utilizar insumos propios de la región o del país, disminuyendo las gestiones de importación en épocas de crisis económica y desempleo, como en la actualidad.

El problema: es la falta de perspectiva. La ampliación de la perspectiva, en materia de planificación, es una herramienta muy poderosa. Contar con una perspectiva mayor para resolver los problemas, cambiando de una mirada única a realidades extendidas, abiertas y, sobre todo, pensadas para el mediano y largo plazo, como condición estratégica. Si bien, a lo largo de los años, la planificación y el concepto de desarrollo fueron cambiando, lo que se busca es el incremento del conocimiento integrado de diversas ramas del conocimiento, que sean simples y coherentes.

El hilo conductor será, "el concepto de complejidad".

La inversión en capital que favorezca la construcción de obras, redes de infraestructura, territorios urbanos, viviendas, espacios verdes, etc., que hacen al bienestar de la comunidad, requieren de un mecanismo de mediano y largo plazo con inversión real en el territorio, mejorar la condición de empleo y el marco lógico de la planificación en recursos escasos o inexistentes.

Comprender que debemos establecer una selección de acciones, actividades y proyectos, que permitan en un determinado tiempo, con preferencia del mediano y el largo plazo para establecer planes de inversión pública y privada, seleccionado las obras públicas e infraestructura de servicios que tengan vinculación con el empleo, y el desarrollo social y económico.

Los municipios podrán conformar un Banco de Proyectos de Inversión Pública, en el cual estén incluidos todos los proyectos en sus distintas fases de evaluación. De modo tal de disponer de información oportuna, orientada a facilitar la toma de decisiones, obtener financiamiento para las iniciativas de inversión (públicas y privadas), y evitar la superposición en la asignación de recursos públicos entre los distintos niveles del Municipio, en materia de inversión pública y potenciar las decisiones individuales que se adopten en cada uno de dichos ámbitos.

La idea del Banco Municipal de Proyectos de Inversión Pública, fue proyectada a principio del año 2000 por el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, que dio lugar a "La Reforma De La Administración Financiera en el Ámbito Municipal". En aquel entonces, el diagnóstico sobre la gestión de inversión en los municipios, tomo las siguientes características generales:

- El nivel que alcanza la inversión pública municipal es muy bajo. Esto condiciona decisivamente la importancia que el proceso de inversión reviste dentro de la gestión municipal.

- En general, las inversiones no son financiadas con recursos propios, sino con fondos provistos por algún Programa Provincial o Nacional. Por este motivo, las obras que se realizan pueden no ser las más necesarias, sino aquellas para las cuales se consigue obtener financiamiento.

- Las características señaladas contribuyen a debilitar la importancia que se le asigna a las tareas de diagnóstico y planeamiento.

- Sólo existen normas y metodologías para el desarrollo de las tareas que conforman la etapa de ejecución. Esto significa que las tareas correspondientes a cuatro de las cinco etapas que abarca el proceso de inversión: la captación, la formulación, la selección y la evaluación de los resultados durante la operación, se llevan a cabo sin el respaldo de un cuerpo orgánico de pautas y normas metodológicas.

- Desde el punto de vista organizacional se registran superposiciones de funciones y responsabilidades, lo que se traduce en ineficiencias.

- Desde el punto de vista del procedimiento, la inversión no es visualizada como un proceso que abarca un conjunto de etapas que se llevan a cabo en las distintas áreas. No se cuenta con un circuito que abarque todo el proceso.

- En general no se evalúa el desempeño, por lo tanto, no se identifican en forma sistemática las deficiencias de la gestión, lo cual limita las posibilidades de autocorrección y de fijación de metas que puedan construir incentivos para mejorar los resultados.

El Marco lógico de la Planificación

Podemos ejemplificar las categorías en la planificación de las obras públicas, para los procesos de inversión, con los siguientes parámetros:

Planes >>>>>> Programas >>>>>> Proyectos >>>>>> Actividades

Un plan de inversión pública puede contener varios programas. Cada programa podrá contener diversos proyectos y cada proyecto distintas actividades.

Las etapas de financiamiento requeridas se pueden dividir en:

Pre-inversión, Inversión, Post-inversión, Control de gestión.

Los conjuntos de Proyectos no constituyen programas. Estos soportan la aseveración de que la planeación y la evaluación, se refuerzan una a la otra para una adecuada aplicación, cuando los proyectos son establecidos dentro de la perspectiva de un programa integral. Tal diversidad de proyectos puede formar parte de un programa integrado cuando se han concebido objetivos compartidos. La satisfacción de estos objetivos comunes requiere, a su vez, de la adopción de un enfoque básico común. Mientras que cada proyecto estudia y resuelva problemas específicos, en lugares específicos, el programa integrado busca lograr vínculos que permitan participar de cierto grado de generalización. De ahí la necesidad de compartir, entre los participantes del programa, un marco conceptual y metodológico que permita la comparabilidad de las conclusiones que puedan emerger de los estudios locales con los programas provinciales y nacionales.

En primer lugar, debería intentar detener y, donde sea posible, revertir las tendencias que ha significado el deterioro progresivo del sistema socio-ambiental.

Debería ser capaz de reorientar el sistema de inversiones en la construcción de obras públicas y en los servicios públicos, para conducirlo a un desarrollo sustentable.

El concepto de "desarrollo sustentable" no solo debe ser entendido en términos de productividad y conservación ambiental, debería también requerir - como condición indispensable- que la actividad económica en la zona permita elevar el nivel de vida de la gente involucrada en el proceso productivo de la región. Ningún proyecto - propuesta - puede ser aceptable a menos de que contemple la posibilidad efectiva que conduzcan al sistema, desde sus condiciones iniciales (estado actual del sistema de inversiones) al estado de desarrollo sustentable, que ha sido formulado como meta específica.

Principales deficiencias detectadas

Las principales deficiencias detectadas en cada etapa son las siguientes: